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基本理论论文--以绩效管理推进乡镇政府管理创新

来源:论文天下发布时间:2012-09-11 浏览:1121次

  [论文关键词]乡镇政府  绩效  管理


  [论文摘要]我国乡镇政府目前存在机构臃肿、供养人员庞杂,职能不清、财政危机严重,人民满意度下降等问题,与人民的矛盾日益突出。政府绩效管理以其自身的科学性和高效性,为解决我国乡镇政府的种种问题带来了希望。通过强化绩效意识,运用绩效评估指标,加强绩效规范和评估结果的运用来解决乡镇政府目前存在的问题,把我国乡镇政府努力建设成为效能型、有限型、廉洁型、服务型政府。


   乡镇是国家设置的一种地方行政建制,乡镇政府则是按地方行政建制设置的地方行政组织。作为我国政权组织体系末梢的乡镇政府,直接面对亿万农民,其管理具有直接性、复杂性和特殊性。党的十七大提出“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重”,这不仅为我国乡镇的建设发展指明了方向,更对我国乡镇政府的管理提出了新要求。因此,在我国乡镇政府推行绩效管理,其管理的科学性和效果的优质性为我国乡镇高质高效管理提供了保障。


  一、我国乡镇政府管理现状


   我国的乡级政权体系早在建国初期就已经建立,国家为了能够最优化农村资源,成立了政社合一的人民公社,维护农村的稳定,是我国在农村的基层政权。随后,国家决定改革人民公社体制,恢复乡镇建制,建立了农业经营管理体制。我国的乡镇政权在成立之初就问题连连,乡镇政府的管理也举步维艰,内部组织管理和外部治理都充满挑战。


   1、乡镇政府机构臃肿庞杂,供养人员过多


   “麻雀虽小,五脏俱全”是我国现行乡镇政府机构设置的最佳表述。在旧的计划经济体制的影响下,不管地域多大,人口多少,都片面追求和上级政府机构设置的对口,设置全套的机构组织,导致机构臃肿,人浮于事。有关统计显示,我国目前共有乡镇政府4万多个,总财政供养人员有1280万人,平均每个乡镇接近300人,按照中央和乡镇结构改革的要求,要精简近100人。机构臃肿,人员庞杂导致财政支出增长超负荷,财务债务责任不明,终将影响管理工作的开展。


   2、乡镇政府职能不清,缺位错位现象严重


   “上面千条线,下面一根针”形象的概括了乡镇政府作为国家行政体系末端的职能复杂性。乡镇政府的职能主要有三方面:传达上级政府的政策法规,执行上级指令和本级人大决议;推进本乡镇的科教文卫体等公共事业发展;为乡镇居民提供优质的公共服务。但许多乡镇政府职能不明,做了许多不该做的事,承担了过多的部门职能,使得乡镇政府行政效率低下,服务缺位和职能错位现象严重。


   3、乡镇政府财政危机严重,缺乏有效的财务监督


财政危机是乡镇政府最棘手的问题。供养人员过多,对财务支出缺乏有效监督已使许多乡镇政府债台高筑。本来为乡镇居民提供公共产品和服务是乡镇政府最基本的职能,但事实上大部分乡镇政府的财政已经成为一种“吃饭”财政,更有人不敷出的乡镇政府财政沦为“讨饭”财政。财政危机让走投无路的乡镇政府只有巧立税目,搜刮民脂民膏来弥补财政上的不足,引起了广大乡镇居民的不满。

  4、乡镇政府公共服务能力欠缺,人民满意度下降,与人民矛盾日益突出


   公共服务能力的大小是衡量一个政府效率高低的重要标志。然而严重的财政负担,农民交上来的钱基本上花在了供养人员的身上,乡镇在经济发展和社会文化建设方面的资金严重不足,农民迫切希望政府能改善乡镇生活环境和公共基础设施,可总是事与愿违,钱花了却看不到效果,民众的不满导致干群关系紧张,并将出现的问题归结为乡镇干部的腐败无能,严重影响政府工作人员的形象,信任危机空前,政府与人民之间的矛盾日益突出,严重影响了基层政权的稳定。


  二、乡镇政府推行绩效管理的必要性


   对绩效管理最简单的解释就是最小的投人获得最大产出的过程,并在此过程中,寻求经济、效率和效益。政府绩效管理是顺应时代变化的要求,基于政府职能转变以及解决财政危机的实践中发展起来的。它以公共选择和新制度经济学作为理论支撑,以服务、社会、公众、市场作为基本的价值取向,不仅仅是管理主体和范围的扩大,更是公共生产力提高的彰显,是我国正在进行的效能建设的诊释。乡镇政府地位和职能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等问题,都表明绩效管理是提高政府效能的必然选择。


   1、有利于乡镇政府机构改革


   当前各乡镇政府在机构改革方面虽然都进行了有益的尝试和探索,但始终都没能走出精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。出现问题的原因就在于改革不到位,没有与改革相匹配的制度来保证改革的完成。在新的时代背景下提出政府绩效管理,成为一剂良药,给乡镇机构改革带来了新的希望。绩效管理不仅强调乡镇机构改革所要达到的目标,同时注重改革过程中的检查和控制,利用有效的工具和手段来衡量机构改革的效果,这样一种规范与机制相统一的控制,为乡镇机构改革提供了保障与支持。


   2、有利于乡镇政府职能转变


   根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇一级政府的7条职责权限中,主要体现的是“执行、保护、保障”职能,各级乡镇政府都在向有限型和服务型政府转变。乡镇政府引人绩效管理,以政府该做什么、如何做作为立足点,以提供公共服务作为职责使命,以提高绩效作为目的指向,理顺政府与社会的关系,政府的职能止步于社会起作用的领域。乡镇政府集中精力做好“执行、保护、保障”工作,实现全能政府向有限政府的转变.职能缺位向补位的靠拢,错位向本位的回归。


   3、有利于建立合理科学的乡镇绩效财政体制


   实行税费改革以后,乡镇政府的财政来源受阻,使得人不敷出的财务状况更是雪上加霜。乡镇政府引人绩效管理,在公共预算和公共理财观的指导下,运用绩效预算方法和目标管理手段,对乡镇政府的财政进行源头控制,并建立起一套完整的绩效预算、绩效评估、绩效审计的乡镇绩效财政体制,公开财政支出项目,透明乡镇政府财政,接受群众的监督,让人民清楚了解国家的资金和自己的积蓄何去何从,以此来解决乡镇政府的财政危机和信任危机。


   4、有利于提供高效的公共服务,改善乡镇政府和居民的关系


   为乡镇居民提供公共服务和公共产品是乡镇政府的基本职能。但目前乡镇生活水平低,公共基础设施不完善,科教文卫等公共事业均远远落后于城市地区,居民寄希望于党和政府带领他们过上幸福生活。乡镇政府绩效管理则将满足农民需要置于首位,并将政府与农民的关系由管理与被管理转变为公共服务的提供者与消费者的关系,由不平等关系转变为平等合作的关系,并由政府控制农民转变为农民监督政府,这样也就必然极大地增强政府的效能,提升乡镇干部形象,改善乡镇政府和居民的关系。

  三、以绩效管理推进乡镇政府管理创新的路径


   乡镇政府是国家权力在乡镇的触角,其能否高效运转直接关系到国家的稳定与安宁。将绩效管理运用到乡镇政府,帮助乡镇政府进行改革机构,转变职能,解决财政危机,提高公共服务能力,用绩效管理推进乡镇政府的管理创新,对提高乡镇政府的行政能力,建设效能型、有限型、廉洁型、服务型乡镇政府具有重要意义。


   1、强化绩效管理意识,推进乡镇政府机构改革,建设效能型乡镇政府


   乡镇政府机构改革是一个系统工程,机构改革以后人员如何分流、撤销部门的职能如何合并、新增部门职能如何落实成为乡镇政府机构改革难以彻底的问题所在。过去的乡镇政府机构臃肿,人员庞杂,机构改革是一场效率大仗,触及了许多人的切身利益,他们抵触机构改革。因此,强化绩效管理的意识,加大对绩效管理的宣传力度,使绩效管理的理念深入人心,使人深刻了解到政府绩效管理在节约行政成本、提高行政效率方面的重要作用。诸如机构改革后的人员分流问题,可根据绩效综合考评结果决定人员是提前离岗、提前退休还是分派到村里或其他部门;对新增部门的职能也可以根据绩效评估指标来界定。这样,乡镇政府改革就能顺利进行而不再会有后顾之忧,使乡镇政府向效能型政府转变。


   2、运用绩效评估指标,推动乡镇政府职能转变,建设有限型乡镇政府


   乡镇政府绩效是履行自身职能的表现,而绩效评估的指标需要根据乡镇政府的职能来设定。我们首先应该界定乡镇政府的职能是什么。在行政体制改革以前,乡镇政府承担了所有的经济、政治和社会职能,行政行为杂乱又无效率。运用绩效评估的指标来推动乡镇政府职能的转变,具体来说,就是把社会管理与公共服务作为绩效评估的主要能容,并以此为依据来设定评估指标,加强各评估指标之间的系统性和协调性,因地制宜,根据不同乡镇地域之间的实际情况,建立多元化的绩效评估指标体系,这样,运用科学的绩效评估指标进行有效地绩效管理规范乡镇政府的行政行为,推动乡镇政府的职能转变,使乡镇政府履行正确的行政职能,努力向有限型政府转变。


   3、加强绩效管理规范,建立乡镇政府绩效财政体系,建设廉洁型乡镇政府


   我国大多数乡镇政府的财政系统都是不规范的系统,公款私用,乱立税目的现象十分严重,债台高筑,财政压力大使得社会公共事业无法顺利进行。这是因为没有相关的法律对乡镇政府的财政进行有效的监督,也没有一套完整统一的财政运行规范。虽然乡镇政府结合当地的实际情况对提高乡镇政府财政绩效进行了有意的探索和尝试,但取得的效果并不明显。加强绩效管理的规范,就是从法律上明确绩效管理的地位和作用,并通过立法明确绩效管理的程序,建立乡镇政府的绩效财政体系,包括绩效预算、绩效支出、绩效审计,把乡镇政府的财政体系规范化、程序化、透明化,有效解决乡镇政府的财政危机,提高乡镇政府的财政效率,努力把乡镇政府建设成为廉洁型的政府。


   4、加强绩效评估结果运用,提高乡镇政府公共服务能力,建设服务型乡镇政府


   绩效评估不是目的,将绩效评估的结果作为改进工作的依据才是最终的归宿。乡镇政府运用绩效评估的方法获得评估结果,反映出的不足和问题就是乡镇政府努力的方向。充分利用绩效评估的结果,就要求乡镇政府要完善信息反馈机制,将评估结果及时反馈到相关部门和个人,并与个人晋升和奖惩机制相结合,客观公正的反映出公共服务的质量,并将此作为乡镇政府绩效评估的重要依据,与奖惩机制、选人迁任相结合,让乡镇政府无空可钻,提高服务质量,强化为人民服务的意识,努力把乡镇政府建设成为服务型政府。

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